사례 1. 1998년 뉴트 깅그리치 미 하원 의장이 정계 은퇴를 선언했다. 당시 그는 하원 의장이자 공화당의 유력 대선후보였다. ‘르윈스키 스캔들’을 계기로 클린턴 대통령 탄핵안 하원 통과를 이끈 주인공이었다. 10선 의원이 정계를 떠난 배경엔 미 하원 윤리위원회가 있었다. 깅그리치가 비과세(면세) 혜택을 받는 재단을 자신의 정치 활동을 위해 이용한 것을 밝혀냈다. 비영리재단을 이용해 우회적으로 후원금을 받는 식이었다. 끈질긴 조사였다. 깅그리치는 조사 내내 비협조적이었다. 윤리위는 그에게 ‘경고’와 함께 벌금 ‘30만달러’를 안겼다. 공화당 의원들도 그에게서 등을 돌렸다.

사례 2. 역시 미국 얘기다. 2010년 3월 찰스 랭글 의원(민주당)이 세입위원장에서 사퇴했다. 윤리위 조사를 받는 도중이었다. 보좌관이 제출한 두 건의 서류 때문이었다. 랭글 의원은 2007년과 2008년에 어느 컨퍼런스에 참석했다. 카리브뉴스재단이 후원하는 컨퍼런스였다. 기업에서 여비를 지원받았다. 윤리위원회에 사전출장 승인을 받을 땐 기업후원 여부를 보고하지 않았다. 수석보좌관의 실수라는 것이 랭글 의원의 설명이었다. 하지만 윤리위는 ‘의원은 보좌관의 행동에 대해서도 책임을 져야 한다’고 판단했다. 여행경비 전액을 돌려줄 것을 결정했다. 20선 중진 의원은 결국 위원장에서 스스로 물러났다.

이들이 만약 한국 국회의원이라면 상황은 어땠을까. 비근한 예가 있다. 김기식 금융감독원장이다. 김 원장은 19대 국회의원 시기 대부분을 정무위원회에서 보냈다. 2012년 7월부터 2014년 5월까지는 정무위원을, 2014년 6월부터 2016년 5월까진 정무위 간사를 맡았다. 2015년 3월 ‘더미래연구소’를 세웠다. 비영리재단법인이다. 새정치연합의 동료 의원들과 함께 각 1000만원씩 출자했다. 김 원장의 보좌관이 연구소 사무처장을 겸임했다. 설립 직후 기획재정부 지정기부금 대상 단체로 등록됐다. 기재부 지정기부금 대상 단체로 설립되면 법인 기부금을 쉽게 모을 수 있다. 개인 후원자뿐 아니라 법인도 기부금 공제 혜택을 받을 수 있어서다.

더욱이 더미래연구소는 ‘미래리더아카데미’를 운영했다. 1인당 350만원에서 600만원을 내야 들을 수 있는 수업 프로그램을 개설했다. 수강생 과반수가 금융계 종사자였다. 김 원장이 의원 시절 수시로 감사하던 기관의 직원들이 돈을 내고 교육까지 받은 셈이다. 4월 초 현재 김 원장은 이에 대해 아무 설명을 내놓지 않았다. 국회 윤리특별위원회도 이렇다 할 반응이 없다. 더불어민주당도 마찬가지다.

출장 여비라면 2014년 불거진 한국선주협회 사례가 있다. 당시 새누리당 박상은·정의화·김희정·이채익·주영순 의원은 2013년 5월, 5일간 인도네시아와 싱가포르의 크루즈 항만을 시찰했다. 비용은 한국선주협회에서 부담했다. 선주협회는 한진해운, 현대상선 등 컨테이너·벌크 해운사 모임이다. 협회는 의원들 시찰 후 이 사실을 사업보고서에 적어 홈페이지에 게시했다. 문제라는 의식 자체가 없었단 얘기다. 외부에 알려지자 의원들은 협회에 여비를 지불했다. 이때도 국회 윤리위원회 차원의 대응은 전무했다.

대한민국 국회는 몸집과 권한을 꾸준히 키워왔다. 문재인 대통령이 발의한 개헌안의 골자 중 하나는 국회와 총리 권한 확대다. 자유한국당의 개헌안은 더하다. 국무총리를 국회가 선출하도록 했다. 국회 권한이 더 커진다는 얘기다. 요즘 행정부는 국회 눈치 보기에 급급하다는 말도 나온다. 국회의원들이 움직여주지 않으면 어떤 정책도 추진하기 쉽지 않다.

우리 국회는 몸집과 권한을 키운 만큼 윤리 수준도 함께 올라갔을까. 미 국회와 비교했다. 양국은 대통령중심제와 3권 분립이라는 공통점이 있다. 하지만 3권 중 하나인 의회의 윤리 규정은 전혀 다르다. 일단 ‘양’부터 차이가 크다.

미국의 의회는 양원제다. 상원은 역할로 보면 한국 국회의 법제사법위원회 격이다. 법안 통과의 최종 관문이다. 각 주마다 2명의 상원의원이 뽑힌다. 각 주가 동등하게 연방에 참여한단 의미다. 하원의원은 인구 비례로 선출된다. 그런데 상원과 하원 모두 자체적인 윤리규정(Ethics Manual)이 있다. 각각 두꺼운 책 한 권이다. 상원은 542쪽, 하원은 456쪽이다. 하원 의사규칙(House Practice Manual)도 따로 있다. 의원이 국회에서 어떤 말을 하면 되고, 하면 안 되는지는 제퍼슨 매뉴얼과 각종 하원 선례집에 나와 있다. 각종 선례집이란 캐넌선례집(Cannon’s Precedents), 데쉴러-브라운선례집(Deschler-Brown’s Precedent), 힌스선례집(Hinds’ Precedents)을 말한다. 모두 합하면 수천 쪽이다. 의원이 국회에서 대통령에게 쓸 수 있는 표현과 쓸 수 없는 표현까지 구체적으로 정해놨다.

이런 규정집을 손에 넣는 건 어렵지 않다. 상원과 하원 모두 윤리위원회 홈페이지를 별도로 운영한다. 접속하면 곧장 윤리규정집이 보인다. 선례집과 의사규칙은 미 정부 간행물 홈페이지에서 다운로드받을 수 있다. 위반 소지가 큰 분야만 모아 만든 얇은 핸드북도 낸다. 이것만 보면 웬만한 윤리 문제에 대한 답은 다 얻을 수 있다.

미 의회 윤리규정의 특징은 두 가지다. 첫째, ‘구체성’이다. 양이 방대한 이유다. 하원 윤리규정을 살펴보자. 선물, 출장, 선거운동, 외부고용, 재산공개, 보좌관의 권리와 의무 등으로 나뉘어 있다. 흔히 윤리 논란이 일 수 있는 분야다. 세부 규정은 매우 상세하다. ‘신의를 다해야 한다’ 식의 도덕 개념이 아니다. 위에 든 사례1은 ‘외부 고용’ ‘외부 단체 후원 권유’에 해당한다. 규정의 관련 부분이다. ‘의원, 사무관 또는 직원은 자신의 공직을 이용해 사적 이득을 취하면 안 된다. 예를 들어 의회 인턴십 프로그램을 운영하는 외부 단체가 의회 보좌관에게 해당 프로그램의 책임자로서 시간제 고용을 제안하는 경우 해당 직책은 보좌관이 하원에서 취득한 연락처와 정보를 사용해야 할 가능성이 높다. 제안을 거절해야 한다.’ ‘세법상 지위에 관계없이 의원(또는 보좌관)이 설립하거나 지배하는 단체에 기부를 하라는 권유를 하기 전에 위원회에 신청해 서면허가를 받아야 한다. 개인의 공적 업무와 관계없는 활동을 위해 존재하는 단체에 한해 허가를 받을 수 있다.’

2016년 서영교 더불어민주당 의원과 정동영 당시 국민의당 의원이 각각 자녀와 조카를 보좌관으로 채용한 게 드러났다. 물론 윤리위 차원의 제재는 없었다. 미 규정집엔 아예 보좌관으로 채용하면 안 되는 사람을 정해놨다. ‘부모, 시부모, 자녀, 형제자매, 이복 형제자매, 남편, 아내, 시동생, 처남, 매부, 사촌, 조카, 삼촌, 이모, 고모, 숙모, 사위’는 채용하면 안 된다. 원래는 가족이 아니었는데 결혼해서 차후에 가족이 된 경우는 예외다.

미국은 의원의 윤리를 개인이 아닌 ‘제도 윤리’ 차원에서 접근한다. 공직자를 일개 개인이 아니라 국민과 정부의 대리인으로 보기 때문이다. 사실 한국 국회도 같다. 흔히 의원 한 사람 한 사람을 걸어다니는 입법기관이라고 말한다. 윤리 문제를 개인의 비행이 아닌 기관과 제도의 문제로 대응해야 하는 이유다.

미 의회에도 여러 차례 스캔들이 일어났다. 그때마다 윤리규정은 두꺼워졌다. 해당 사건을 집중적으로 연구해 예방책을 내놓아서다. 스캔들을 윤리규정을 재정비하는 계기로 삼았단 얘기다. 1977년 워터게이트 사건이 일어났다. 이후 하원행정검토위원회가 출범했다. 하원의원의 재정 공개를 확대하고 외부 소득활동에 제한을 두는 등 개혁을 했다. 1997년 깅그리치 사건 직후엔 ‘윤리개혁태스크포스’를 만들었다. 미 하원 윤리위원회의 구성과 절차를 다듬었다. 2007년엔 찰스 랭글 의원 사건이 일어났다. 낸시 펠로시 하원의장의 결단으로 ‘윤리강화특별태스크포스’가 탄생했다. 그 결과 탄생한 게 ‘의회윤리국(Office of Congressional Ethics)’이다. 2009년엔 조 윌슨 의원(공화당)이 오바마 대통령이 국회연설을 하는데 “거짓말!”이라고 소리친 사건이 일어났다. 윌슨 의원은 그날 저녁에 바로 사과문을 발표하고 백악관에도 전화를 걸어 사과했다. 사건 이후 하원에서 발언할 때 어떤 예절을 지켜야 하는지 알려주는 가이드라인이 발표됐다. 여기서 허용하는 표현은 ‘대통령이 입법권과 사법권을 이용하고 있다/ 대통령의 메시지가 국가를 망신시키고 있다’ 등이다. 하지만 다음 표현은 쓰면 안 된다. ‘대통령은 거짓말쟁이다/ 대통령은 위선자다/ 대통령이 성적으로 비행을 저지른 것으로 보인다’.

물론 기본적인 언어 예절에 대한 규정은 그전부터 있었다. 예를 들면 동료 의원의 이름을 부르거나 ‘너’라고 부르면 안 된다. ‘애틀란타에서 오신 신사/숙녀’라는 식으로 불러야 한다. 의원은 본회의에서 동료 의원에게 말을 걸 수 없다. 할 말이 있어도 의장에게 말하는 식이다. ‘의장님, 저 의원님께서 제게 발언을 양보해줄 수 있을까요?’ 스캔들이 일어날 때마다 사례가 추가되니 규정집이 계속 두꺼워진다.

미국 의회 윤리규정의 두 번째 특징은 ‘절차의 실효성’이다. 윤리 위반 예방교육부터 처벌까지 전 과정을 구체적으로 처리 시한을 정해 규정했다. 시한이 없으면 규정이 무용지물이 될 수 있어서다. 국회 보좌직원들은 업무개시일로부터 60일 이내에 윤리 교육을 받아야 한다. 기존 보좌관은 2년에 한 번씩 추가 교육을 받는다. 교육을 안 들으면 제재를 받는다. 윤리위 제재 절차를 대략적으로 소개하면 이렇다. 윤리위의 심사는 6가지 경우에 발동된다. 1. 하원의원이 심사요구서를 제출 2. 하원의원이 아닌 자가 하원의원의 동의를 받아 심사요구서를 제출 3. 윤리위가 직권으로 조사 개시 4. 의원이 중범죄로 기소돼 유죄판결을 받을 경우 5. 하원이 결의한 경우 6. 의회윤리국 심의위원회가 심의결과보고서를 윤리위에 제출한 경우다.

하원 의회윤리국(이하 윤리국)은 윤리위와 별개의 기관이다. 의원이 윤리 위반을 했는지 초기 단계에서 검토하는 독립적이고 비당파적인 기구다. 윤리국 심의위원회는 8명의 민간인으로 구성되어 있다. 윤리국 심의위원회가 사안을 자체 조사 후 따져봐야 한다고 결정하면, 윤리위는 심사에 들어간다. 심사 결과 벌금(fine), 경고(reprimand), 견책(censure), 제명(expel) 등의 처벌이 가해진다. 윤리위 차원에서 단독으로 내리는 징계로 주의서한(letter of reproval)도 있다. 미 하원은 윤리 문제에 있어선 ‘유죄 추정’을 한다. ‘사법 절차가 완전히 종료되지 않더라도 하원은 유죄 인정 또는 평결을 통지할 수 있다’고 규정했다.

이쯤해서 대한민국 국회의 윤리규정을 살펴보자. 한 장 분량이다. 1991년에 제정한 ‘국회의원 윤리실천규범’이다. 같은 해 윤리특별위원회(이하 윤리특위)도 설치했다. 14대 국회 시절이다. 윤리규범은 15개 조항으로 이뤄져 있다. 거개가 선언적이다. 억지로 비교하자면 미 하원이 1968년에 제정한 공직윤리강령 10개조와 유사하다. 한국 국회의 윤리규정은 미국보다 정확히 50년 뒤처져 있는 셈이다. 방탄 국회, 최루탄 국회 등 국회 윤리에 대한 문제 제기가 이어지자 나름대로 제도를 정비하긴 했다. 외부인사로 이뤄진 윤리심사자문위원회를 설치했다. 위원장을 포함해 8인의 외부 전문가로 구성된다. 현재 자문위원은 김학재 변호사, 전도영 서강대학교 기계공학과 교수, 이병길 법무법인 태평양 고문, 오해석 가천대학교 IT대학 컴퓨터공학과 교수, 홍성걸 국민대학교 행정정책학부 교수, 최성용 SRT 자문변호사, 홍기준 경희대 평화복지대학원 교수, 박은태 법무법인 이래 대표변호사 등이다. 자문위는 윤리특위가 요청하면 징계안을 검토하고 의견을 제시한다. 문제는 윤리특위가 언제까지 안건을 처리해야 한다는 시한이 없다는 점이다. 현재 자문위원인 홍성걸 교수의 얘기다. “윤리자문위의 실효성이 없다. 여론을 의식해 외국을 흉내 낸 것에 불과하다. 절차부터 문제다. 윤리위에 제소되려면 국회의장이나 상임위원장, 동료 국회의원 20명 이상이 윤리위에 제소를 해야 한다. 아무리 의원이 형편없는 짓을 해도 동료 의원들이 가만히 있으면 윤리 심사 대상이 안 된다.”

한국에서 국회의원 윤리 위반 심사 절차는 이렇다. 의원이 윤리를 위반했다는 안이 윤리특위에 접수되면, 윤리특위는 윤리자문위원회에 의견 검토를 요청한다. 자문위가 의견을 전달하면 윤리특위는 회의를 열어 징계 여부를 결정한다. 징계 방법은 네 가지다. 낮은 수위부터 ‘경고’ ‘사과’ ‘30일 이내 출석정지’ ‘제명’이다. 겸직금지를 위반했을 경우엔 예외적으로 ‘90일 이내 출석정지’를 적용한다. 출석정지와 제명 사이에 중간 단계의 징계가 필요하다는 의견이 많다. 경징계에서 곧장 중징계로 넘어가다 보니 웬만한 사안은 경고로 끝난단 얘기다. 윤리특위에서 징계하기로 결정하면 본회의에서 최종 징계 여부를 결정한다. 이때 제명이 결정되면 지역구에서 당선된 의원은 곧장 의원직을 상실한다. 비례대표에겐 해당하지 않는다. 엉성한 규정이지만, 명백히 위반한 사례가 발생해도 국회 윤리특별위원회는 움직이지 않았다. 14대부터 16대까지 총 60건의 징계요구안이 접수됐지만 모두 부결되거나 폐기됐다. 17대 국회에선 37건이 접수됐다. 이 중 10건이 윤리특위에서 가결됐지만 본회의에서 심의하지 않아 모두 자동 폐기됐다. 18대 국회엔 54건의 윤리 위반건이 접수됐고 이 중 한 건이 윤리특위에서 가결됐다. “아나운서 되려면 다 줘야” 운운한 강용석 건이다. 윤리특위에선 제명이 의결됐지만 정작 본회의에선 제명안이 부결됐다.

19대 때도 윤리특위를 통과한 건 단 한 건이었다. 성폭행 혐의를 받은 심학봉 의원 건이다. 심 전 의원은 본회의에서 제명이 의결되기 전에 사퇴서를 제출했다. 18대와 19대를 통틀어 윤리 문제로 실질적인 제재를 받은 의원은 아무도 없는 셈이다. 윤리특위가 징계를 회피하는 요령은 이렇다. 윤리 위반 안건이 쌓여도 회의를 소집하지 않다가 회기 종료에 맞춰 폐기하는 식이다. 어차피 의결이 안 되니 윤리특위는 정치적 비난이나 무의미한 협박 도구로 쓰인다.

20대 국회에선 벌써 17건의 징계안이 윤리특위에 올라왔다. 역시 처리된 건 한 건도 없다. 가장 최근에 제출된 의안은 유의동 의원에 대한 안건이다. “국회의원 유의동은 바른정당의 수석대변인으로서, 1월 16일자 ‘소시오패스급 여당 대표의 현실인식’ 제하의 논평에서 ‘추미애 대표의 신년사는 망상에 빠진 수필… 여당 대표로서의 걱정도 근심도 최소한의 미안함 없이 이런 일의 원인을 보수 언론의 선동 정도로 이해하고 있다면 여당 대표의 현실인식은 거의 소시오패스급이라고 할 수밖에 없다…’고 밝힘. 건전한 비판이 아닌, 막말과 저질스러운 언사로 여당 대표를 반사회적 인격장애자인 소시오패스에 비유한 것은 국회의원의 자질을 의심스럽게 하는 황당무계한 망언이며, 동료 의원의 명예와 국회의 품격을 심대히 훼손한 것에 해당함.”

현재 윤리특위 위원인 원혜영 더불어민주당 의원은 2013년부터 윤리규정 정비를 주장했다. 원 의원의 말이다. “윤리규정 정비하자 외쳐도 호응이 없더라. 이제 전략을 바꿨다. 우선 처리시안을 정하려고 한다. 윤리 심사안이 제출되면 윤리특위는 어느 기한 안엔 반드시 의결을 해야 한다고 규정하면 적어도 묵히는 일은 없어진다. 4월 국회 때 개정해야 후반기부터 적용할 수 있다.”