미국이 지난 1월 20일부터 시작된 연방정부 셧다운(shut down)으로 몸살을 앓다가 1월 22일 3주간의 임시예산안이 의회에서 통과되면서 셧다운이 풀렸다. 연방정부의 업무 일시정지를 뜻하는 셧다운은 의회가 새 예산안을 통과시켜주지 않기 때문에 빚어지는 일종의 불상사라 할 수 있다. 연방정부가 돈을 쓸 수 없어 국방, 교통, 보건 등 국가 운영의 필수적인 부분을 제외하고는 정부의 기능이 일시적으로 정지된다. 이번 셧다운 기간 85만명 공무원들이 강제 무급휴가(일시 해고)에 처해졌다.

4년3개월 만에 통산 19번째로 벌어진 미국의 셧다운은 우리가 한 번도 겪지 못한 사태다. 미국에서는 매 정권마다 되풀이되는 일이지만 우리는 셧다운 같은 사태가 발생하기 쉽지 않다. 이는 헌법과 제도의 차이 때문이다. 미국은 우리와 달리 ‘예산 법률주의’를 채택하고 있다. 우리는 행정부가 마련한 예산안을 국회가 ‘승인’만 하면 돈을 쓸 수 있지만 미국은 연방헌법 제1조9항에서 ‘모든 국고금은 법률에 의해서만 지출할 수 있다’고 규정하고 있다. 상원과 하원이 예산의 목적, 내용, 집행 기준 등을 담은 예산법을 과반수 찬성으로 통과시키고 대통령이 여기에 서명을 해야 예산을 집행할 수 있는 구조다. 이번처럼 공화당과 민주당이 이민법 등으로 갈등을 빚은 끝에 민주당의 반대로 의회에서 예산법이 통과되지 못하면 연방정부는 한 푼도 쓸 수 없게 된다. 우리도 예산안이 법정시한을 넘겨 국회에서 통과되기 일쑤지만 준예산을 집행한 적은 헌정 사상 한 번도 없었다. 1960년 도입된 준예산은 예산안이 회계연도 개시 전까지 통과되지 못할 경우 일부 경비에 한해 전년도 예산에 준해 집행하는 제도다.

셧다운이 부각시킨 미국 의회의 힘

셧다운 사태로 새삼 부각된 미국 의회의 막강한 권력은 우리에게 많은 것을 시사한다. 지금 정치권을 달구고 있는 개헌 논의에서 문재인 대통령과 여당은 대통령 4년 중임제 권력구조를 지지한다고 밝힌 바 있다. 4년 중임제 권력구조는 바로 미국의 권력구조를 본뜬 것이다. 그런데 미국의 4년 중임제는 대통령과 행정부의 권한에 대한 제약이 곳곳에 도사리고 있다. 이는 철저한 3권 분립 정신에 의한 것으로, 대통령과 행정부는 말 그대로 의회, 사법부와 대등한 3권(權) 중의 하나일 뿐이라는 인식에 기초해 있다. 우리의 개헌 논의에서도 대통령의 제왕적 권한을 얼마나 내려놓는지가 핵심이 되고 있는데 이는 달리 말해 미국의 4년 중임제가 채택하고 있는 ‘제도적 족쇄’를 우리가 얼마나 받아들일 수 있느냐는 문제이기도 하다. 대통령(행정부)이 자신에게 집중된 권한을 내려놓고 의회의 권한을 키울 수 있느냐 없느냐가 핵심이다.

이번 셧다운 사태로 주목받은 미국 의회의 예산권은 여러 측면에서 우리 국회와 대비된다. 우선 미국은 예산편성권 자체가 의회에 있다. 백악관 예산국이 주도해 정부 예산안을 짜긴 하지만 이는 의회 예산심사의 참고자료로 활용될 뿐이다. 반면 우리 헌법은 예산편성권은 행정부에(제43조 제2항), 심의·확정권은 국회에(제54조 제1항) 있다고 정해놓고 있다. 우리의 경우 국회가 예산 심의권을 갖고 있긴 하지만 심의를 통해 조정되는 예산액이 전체의 1~2% 정도에 불과하다. 국회가 공무원 인건비나 매년 반복되는 계속사업비 등을 수정하기란 쉽지 않기 때문이다. 뿐만 아니라 국가 재정에 관한 회계감사권도 우리는 대통령 직속기관인 감사원이 갖고 있는 반면 미국은 의회에 속한 회계감사원(GAO)이 정부 예산을 사용하는 모든 사업과 활동을 감사한다. 예산 법률주의를 택하고 있는 미국과 달리 우리는 예산안이 법률로 규정돼 있지 않기 때문에 행정부가 예산을 당초 계획과 어긋나게 사용하더라도 이를 규율할 수 있는 법적 장치가 없다. 결국 우리 국회는 예산권에 관한 한 정부가 제출한 예산안을 심의하고 항목 변경 없이 감액할 권리만 갖고 있는 셈이다.

우리도 최근의 개헌론과 맞물려 미국처럼 의회에 예산편성권을 주고 예산 법률주의를 채택하자는 주장이 나오고 있다. 작년 11월 국회 개헌특위 토론회에서 유종일 자문위원은 “재정 민주주의 관점에서 예산에 대해 국회가 지금보다 더 많은 통제권을 행사하는 방향으로 가는 게 상식적인 방향”이라며 “그런 관점에서 예산법률주의를 도입하고 국회가 예산편성에 개입하도록 하는 것이 맞다는 의견이 다수”라고 설명했다. 김관영 국민의당 의원도 “현재 대통령의 권한 중 가장 큰 것은 예산편성권과 인사권”이라며 “만약 대통령의 권한을 분산하는 문제와 유기적으로 결합할 수 있는 제도를 생각해 본다면 예산편성권은 이제 민주주의 정부에 대한 균형과 견제를 위해 국회로 이관해야 맞는다고 생각한다”고 주장했다. 더불어민주당 김종민 의원도 “예산안 편성권한과 의결권한은 본질적으로 의회가 가지고 있는 것”이라며 “의회가 예산 편성안을 짜고 증액과 감액을 검토하도록 하는 게 이번 개헌 논의에서 꼭 필요하다”고 주장했다.

국회 예산권 강화의 덫

일부에서는 최근 불거진 국정원 특별활동비 문제도 국회에 예산권이 없음으로 인해 발생한 문제라는 주장도 나온다. 김대영 경희대 공공대학원 겸임교수(정치학 박사)의 설명이다.

“행정부가 예산을 편성하고 국정원도 대통령의 뜻에 따라 예산을 배정받는 상황에서는 대통령이 국정원 예산 중 일부를 내놓으라고 하면 거절하기가 어렵다. 혹시라도 국정원장이 이를 거절한다면 아마도 다음 해 예산이 대폭 깎일 수도 있기 때문이다. 예산 집행부서에 예산편성권을 부여하는 것은 고양이에게 생선을 맡기는 꼴이다. 어느 누구도 예산의 자의적 집행의 유혹으로부터 자유로울 수 없다. 더욱이 아무런 간섭도 받지 않는 특별활동비의 경우 치명적인 유혹의 대상이 된다.”

하지만 예산권 전체를 국회로 이관하는 것에 대해서는 반대 주장도 만만치 않다. 이른바 ‘쪽지 예산’이 난무하는 우리 국회의 수준을 감안하면 예산권 전체를 국회에 맡길 경우 국회의원들의 지역구 챙기기가 더 극성을 부릴 수 있다는 우려 때문이다. 인구 3만명의 소도시에 서울 ‘예술의전당’과 맞먹는 음악당이 지어지는 일이 다반사로 일어날 수 있다는 것이다. 때문에 우리 현실에서는 예산에 대한 국회 권한을 감액으로 한정하고 국회가 정부 동의 없이는 예산을 증액할 수 없도록 하는 동시에 정부도 현 수준의 국회 통제를 받도록 하는 것이 최적의 견제와 감시라는 주장도 높다.

현재 대통령 직속 기관으로 돼 있는 감사원을 미국처럼 국회로 이전하는 문제도 최근 개헌 논의에서 자주 등장하고 있다. 미국 의회에 설치된 회계감사원(GAO) 같은 기구를 국회에 두고 정부가 예산을 어떻게 쓰는지 국회가 제대로 살펴야 한다는 것이다. 구체적으로 감사원을 국회 소속으로 둘 경우 현재 감사원이 갖고 있는 회계감사권과 직무감사권을 분리해 회계감사권만 국회로 옮겨야 한다는 주장이 나온다. 감사원 회계감사권의 국회 이관은 노무현 정부에서도 입법부의 행정부 감시 기능 강화 차원에서 추진하다가 헌법에 위배된다는 이유로 중단된 바 있다. 현 문재인 정부에서는 개헌을 통해 감사원의 기능 중 회계감사권은 국회로 옮기고 직무감사권만 남긴다는 복안을 갖고 있는 것으로 알려졌다. 회계감사권의 국회 이전을 지지하는 측은 이 방안이 3권 분립 정신에 맞을 뿐 아니라 예산 절감 효과가 있다는 주장을 편다. 미국에서도 당초 의회에 회계감사원을 설치할 경우 소요 비용이 만만치 않다는 이유로 반대 주장이 없지 않았지만 이 기구 설치 후 철저한 회계감사에 의해 절약되는 예산이 비용의 10배 이상이라는 긍정론이 나왔다고 한다.

감사원도 국회로 옮길 수 있나

하지만 이 역시 세부 논의에 들어갈 경우 반대가 만만치 않다. 핵심은 감사원의 정치적 중립성을 어떻게 보장할 수 있느냐는 문제다. 지금도 정권마다 결과가 오락가락한 4대강 감사에서 보듯 감사원이 이른바 ‘코드감사’ 논란에서 자유롭지 못한 상황에서 국회로 기능이 옮겨갈 경우 특정사안에 대한 감사 여부가 정쟁의 대상으로 전락하고 ‘정치감사’ 논란이 더 거세질 수 있다는 우려가 나온다. 실제 국회 입법조사처는 작년 3월 펴낸 ‘감사원 회계감사기능의 국회이관에 관한 쟁점과 과제’라는 보고서에서 “국회에서 여야 간의 견제를 받으면서 독립성을 가질 수 있게 하려면, 감사원의 인사와 예산의 독립성을 헌법상 보장하여 국회의원과 정당으로부터 독립을 확보하게 하여 정파적 이해관계와 상관없이 회계감찰을 할 수 있게 하는 장치가 필수적이다”라고 강조했다. 현재 최장 8년인 감사원장의 임기(4년, 연임 가능)도 미국처럼 15년 이상으로 늘려야 독립성이 강화될 수 있다는 주장도 나온다. 고려대 행정학과 김태일 교수는 “의회가 행정부를 감시하고 견제한다는 기본정신에 비춰 보면 정부의 돈 씀씀이를 따지는 회계감사권을 국회에 두는 것이 형식논리적으로는 맞다”면서도 “하지만 우리 현실에서 감사원이 국회에서 정치적 독립성을 유지할 수 있는지 의문”이라고 지적했다. 김 교수는 “개인적으로는 지금처럼 감사원을 대통령 직속 기구로 두고 정치적 독립성을 더 강화하는 쪽이 낫다고 생각한다”고 했다.

“제왕적 대통령의 권한 중 가장 큰 것이 예산편성권과 인사권”이라는 국회의원들의 지적을 감안하면 대통령의 인사권에 어떤 족쇄를 채우느냐도 중요한 사안이 될 수밖에 없다. 그런데 이 부분 역시 미국의 4년 중임제가 우리의 대통령제와 다른 부분이 있다. 상원의 인준 거부권이 대표적이다. 인사청문 제도의 원조 격인 미국은 거부권을 행사할 수 있는 상원 인준청문회를 통해 대통령의 인사권 오·남용을 방지하고 있다. 우리는 국회에서 후보자의 인사청문보고서가 채택되지 않더라도 대통령이 임명을 강행하면 막을 수 있는 방법이 없지만 미국은 상원이 거부권을 행사하면 대통령이 후보자 지명을 철회해야 한다.

현재 미국에서 상원의 인준이 필요한 공무원은 연방판사, 주요 외교관(대사·공사·영사), 각 행정부처의 장(長)부터 네 번째까지의 고위직, 군 고위직 등 2000여명에 이른다. 물론 모든 후보자가 철저한 인준청문회를 거치는 것은 아니고 상당수 자리는 관례적인 절차만 거친다. 또 대통령이 지명한 공직후보자 중 99%는 인준에 성공하는 것이 현실이다. 하지만 상원의 인준이라는 것이 대통령의 인사권을 결정적으로 제약하는 장치로 작동하고 있다. 양희동 이화여대 경영전문대학원장은 미국의 인사청문 제도에 대해 “엄격하고 광범위한 사전 검증절차에서도 우리와 다르다”며 이렇게 설명했다. “대통령이 후보군을 추리는 과정에서부터 백악관 내 인사국의 기본조사, 연방수사국(FBI)의 신원조회, 국세청(IRS)의 세무조사, 공직자 윤리위원회 검토 과정이 진행되며 후보자들로부터 동의서를 받아 개인과 가족에 대한 배경 사항, 직업 및 교육적 배경에 관한 사항, 세금 납부에 관한 사항, 교통범칙금 등 경범죄 위반 사항 등 총 233개의 항목을 3개월 이상 조사한다. 우리도 사전검증을 더 강화할 필요가 있다.”

대통령 인사권 제약하는 인준거부권

미국 대통령제가 채택하고 있는 이 같은 대통령 인사권 견제 장치를 우리도 이번 개헌에서 원용해야 한다는 목소리도 나온다. 더불어민주당 김종민 의원은 최근 ‘권력구조 개헌, 대통령-의회 협치에서 답 찾아야’라는 언론 기고문에서 “대의기구인 의회의 의견을 반영하는 협치적인 인사시스템을 만드는 것이 헌법 원칙에 부합된다”며 “미국식 대통령제로 가자”고 제안했다. 즉 표결주체를 상임위로 할 것인지, 본회의로 할 것인지는 논의가 필요하지만 총리부터 장관까지 국회의 과반수 임명동의를 얻는 방식을 고려하자는 것이다. 김 의원은 협치를 강화하기 위해 국무총리 후보에 대한 국회의 사후 동의를 국회 사전 추천으로 바꾸자는 제안도 했다. 대통령이 임명한 총리 후보에 대해 사후에 국회 과반수의 동의를 얻도록 돼 있는 현 제도를 국회 사전 추천으로 바꿀 경우 총리 후보 임명 과정에서부터 대통령이 여당과 상의할 수밖에 없고, 또 이를 토대로 여야가 협의하는 협치구조가 정착될 것이라는 기대다.

대통령의 제왕적 권력을 없애기 위해서는 인사권, 특히 권력기관장에 대한 인사권을 없애는 것이 최우선 과제라는 주장은 진즉부터 나왔었다. 국회 헌법개정특위 자문위원회 공동위원장인 김형오 전 국회의장은 “검찰청장, 감사원장 등 주요 권력기관장에 대한 대통령의 임명권을 없애고 임기를 보장해야 한다”며 “대통령이 가진 권한의 일부는 국회로 갈 수밖에 없지만, 권력기관은 최대한 독립된 행정기관으로 둬야 한다”고 말했다.

미국식 4년 중임 대통령제가 우리와 결정적으로 다른 또 다른 부분은 입법권의 의회 전속이다. 미국은 우리와 달리 정부의 입법권을 인정하지 않는다. 이것 역시 3권 분립 정신에 철저한 것으로, 법은 의회에서 만들고 행정부는 법을 집행한다는 원칙을 충실히 따르고 있다. 반면 우리의 헌법은 ‘입법권은 국회에 속한다’(제40조)고 돼 있으면서도 52조에서는 ‘국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다’고 명시해 정부의 입법권을 인정하고 있다.

정부 입법권은 과거 정부가 정책을 일방적으로 주도하던 권위주의 시대의 산물이라 할 수 있다. 정부가 정책을 추진하기 위해 만든 법안을 국회는 통과시켜주기만 하면 된다는 ‘통법부’ 시대의 효율성 우선 논리가 깔려 있다. 하지만 정부 입법권은 갈수록 위축되는 추세다. 19대 국회의 경우 전체 발의 법안 중 87.1%인 1만5394건이 정부가 아닌 의원 발의 법안이었다. 정부 발의 법안 비중이 과거와 달리 낮아진 데는 의원 입법의 효율성이 요즘에는 더 높기 때문이다. 정부 부처가 법안을 내려면 복잡한 절차를 거치느라 보통 6개월~1년의 기간이 필요하지만 의원 입법은 1개월 만에도 법안 통과가 가능하다. 사정이 이렇다 보니 요즘에는 정부가 국회의원에게 부탁해 의원 입법 형태로 법안을 제출하는 이른바 ‘청부 입법’이나 ‘의원 입법 만능 풍토’가 오히려 문제시되는 상황이다. 한국개발연구원(KDI) 국제연구센터에 따르면 19대 국회 가결 법안 중 규제 조항이 담긴 법안은 정부발의 법안 중에서는 8%에 그쳤으나 의원발의 법안 중에는 19%나 됐다.

정부 입법권은 우리 헌법의 내각제적 요소인 ‘의원 장관 겸직 허용’과도 일맥상통한다. 둘 다 3권 분립 정신을 해치면서 행정부와 의회와의 경계선을 모호하게 만들고 있기 때문이다. 이 두 조항이 맞물릴 경우 의원 겸직 장관이 자기 지역구에 유리한 법안을 만들어내는 등 폐해가 적지 않기 때문에 우리도 입법권은 국회에 전속시키고 정부 입법권과 의원 장관 겸직 허용 조항은 없애야 한다는 주장이 나온다. 계명대 정치외교학과 김관옥 교수는 “정부 입법권과 의원 장관 겸직 허용을 없앨 경우 장관직을 미끼로 대통령이 여당 의원들을 줄세우기 시키고 거수기로 만드는 부작용이 완화되면서 국회와의 협치 구조가 더 탄탄해질 것”이라며 “개헌은 제왕적 대통령 권한을 없애고 강제적으로라도 협치구조를 만드는 데 초점을 둬야 한다”고 말했다.