지난해 10월 30일 문재인 대통령(맨 왼쪽)이 새만금 재생에너지 비전선포식 후 전북 군산시 유수지 수상 태양광 시설을 돌아보고 있다. ⓒphoto 뉴시스
지난해 10월 30일 문재인 대통령(맨 왼쪽)이 새만금 재생에너지 비전선포식 후 전북 군산시 유수지 수상 태양광 시설을 돌아보고 있다. ⓒphoto 뉴시스

전라북도 군산시와 부안군, 김제시 일대에 약 409㎢ 규모로 조성된 국내 최대 간척지 새만금. 서울 여의도의 약 140배 땅에 태양광 열풍이 휘몰아치고 있다. 새만금 태양광 열풍의 시작은 지난해 10월 30일이었다. 이날 열린 ‘새만금 재생에너지 비전선포식’에서 문재인 대통령이 “새만금의 태양이 대한민국 발전의 원동력이 되고, 새만금의 바람이 미래를 여는 자원이 될 것”이라며 느닷없이 새만금에 대규모 태양광 사업을 벌이겠다는 언급을 하면서부터다.

하지만 거세게 몰아치고 있는 새만금 지역 태양광 사업 광풍 뒤로, 이 사업에 대한 낮은 경제성과 효율성 등 현실성 문제에 대한 우려가 커지고 있다. 정부가 밝힌 총사업비부터 주먹구구인 것을 비롯해, 설익고 엉성한 계획들이 마구 소개되면서 경제·산업계는 물론 지역사회와 정치권에 이르기까지 갑론을박만 키우는 상황이다. ‘최소 6조원, 최대 수십조원’에 이를 것으로 전망되는 천문학적 규모의 사업비 부담이 자칫 국민에게 전가될 수 있다는 지적까지 나오고 있다.

문 대통령 입에서 나온 새만금 태양광

지난해 10월 30일 문재인 대통령이 밝힌 새만금 태양광 사업은 현 정부가 추진하는 최대 토목 사업이자 에너지 사업이다. 규모부터 엄청나다. 새만금개발청(청장 김현숙)이 만든 공식 자료에 따르면 새만금 태양광 사업 규모는 설비용량만 총 2.8GW(기가와트)에 이른다. 이 태양광설비를 새만금개발청 2.4GW, 농림축산식품부(이하 농식품부) 0.4GW씩 두 정부기관이 나눠 짓는 것으로 돼 있다. 이를 위해 문재인 대통령 집권 마지막 해인 2022년(농식품부는 2030년)까지, 새만금 전체 면적의 9.22%에 이르는 37.73㎢ 규모의 땅을 태양광 사업에 사용할 예정이다. 정부가 공개한 37.73㎢의 사업 부지는 경기도 과천시(35.86㎢)와 동탄신도시(약 33.31㎢) 면적과 비슷하다.

문재인 정부가 새만금 지역에 대규모 태양광 사업 카드를 꺼낸 이유는 뭘까. 이는 지난해 11월 새만금개발청이 태양광 사업에 방점을 찍으면서 만든 ‘새만금 재생에너지 사업’ 자료를 통해 확인할 수 있다. 이 자료에는 ‘2017~2040년까지 세계 발전설비 신규 투자의 72%를 태양광(48%)과 풍력(24%)이 차지(한다)’며 ‘2050년이 되면 세계 전기사용량의 50%를 태양광과 풍력이 담당(할 것)’이라는 내용이 담겨 있다. 태양광 발전 설비가 늘고 있으니 우리도 늘리겠다는 논리인 셈이다.

수많은 지역 중 애초 대규모 태양광 사업 계획이 없던 새만금에서 이 대형 국책사업을 벌이겠다는 것일까. 사실 이 부분에 대한 정부의 구체적인 설명을 찾기는 힘들다. 대신 정부가 내놓은 아주 간략한 내용이 있다. 다시 새만금개발청이 만든 ‘새만금 재생에너지 사업’ 자료를 보자. 이 자료에는 ‘새만금은 1991년 착공한 후 27년이 지났지만 계획했던 면적의 38.1%만 개발 중이고, (그나마) 매립 완료 면적은 12.1%에 불과(하다)’며 ‘(상황이 이러니) 재생에너지 사업을 통해 새로운 성장동력을 확보하고 발전 수익의 일부를 새만금 내부개발 촉진에 활용(할 수 있지 않겠냐)’는 내용이 기재돼 있다.

쉽게 말하면 ‘수조원의 거액을 투입해 대규모 태양광 사업을 하게 되면 새만금 개발 사업이 시작된 후 27년 동안 부진하기만 한 개발 상황을 그나마 만회해 볼 수 있지 않겠느냐’는 것이다. 구체적인 이유와 치밀한 계획, 사업의 당위성을 밝히기보다는 사실상 ‘막연한 희망사항’을 새만금 태양광 사업의 배경이라며 꺼내놓은 셈이다.

여기에 더해 새만금개발청은 ‘새만금 재생에너지 사업 추진 여건’이라는 제목으로 △새만금이 광활한 간척지로 풍부한 일조량과 바람 자원을 보유 △대규모 전력망이 기설치되어 송·변전 계통연계가 용이 △새만금개발공사 설립으로 사업의 추진동력 확보라는 내용도 추가해놓았다.

정부가 쏟아낸 장밋빛 경제 효과, 사실은?

정부는 ‘새만금 지역의 대규모 재생에너지(태양광·풍력) 사업이 엄청난 경제적 효과를 이끌어낼 것’이라는 주장도 덧붙이고 있다. 새만금개발청이 직접 운영하고 있는 ‘새만금 이야기’라는 웹진(webzine)을 보자. 이 웹진 2018년 10월호는 새만금 태양광·풍력 사업에 대해 △약 10조원에 이르는 민간투자 유입 △연인원 약 200만명의 건설인력 참여 예상 △향후 10년 동안 재생에너지 연관 기업 100개 유치와 양질의 일자리 10만개 창출 △이로 인한 25조원의 경제유발 효과 등이 기대된다는 내용을 써놓았다.

최소 6조원이 넘는 돈을 쏟아부으면 이런 ‘경제적 유발 효과’라는 것이 정말로 발생하게 될까. 또 정부의 계획처럼 영광 원전 3기의 용량에 육박하는 2.8GW의 전기를 생산해 국민들에게 저렴하고 안정적으로 공급할 수 있을까.

경제성과 효율성에 대해 문 대통령과 정부의 주장과 달리 벌써부터 회의적인 분석들이 쏟아지고 있다. 우선 정부가 밝힌 ‘5조몇천억원’, 즉 6조원 가까이 필요하다는 총사업비부터 의문이라는 지적이 많다. 총사업비가 애초 잘못됐거나 축소됐을 가능성이 있다는 것이다.

앞서 말한 대로 새만금개발청 등이 밝힌 새만금 태양광 사업은 총 2.8GW(새만금개발청 2.4GW와 농식품부 0.4GW)다. 정부는 여기에 0.2GW의 풍력·연료전지 사업을 추가해 총 3GW짜리 ‘새만금 재생에너지 사업’을 추진하겠다고 발표했다. 이 3GW짜리 새만금 재생에너지 사업을 하려면 돈이 얼마나 필요할까. 새만금개발청이 직접 만든 공식 자료인 ‘새만금 재생에너지 사업’ 문건에 답이 있다. 이 자료에는 태양광·풍력·연료전지를 합쳐 ‘설비용량 3GW의 총사업비로 6조6000억원(추정)’이라고 기재해놓았다.

그런데 정부는 ‘6조6000억원(추정)’이라는 총사업비 규모는 밝히고 있지만 무슨 이유 때문인지 태양광·풍력·연료전지 각각의 사업에 대한 비용은 정확히 공개하지는 않고 있다. 정부가 추진 중인 새만금 재생에너지 사업 중 태양광 사업의 비중(전체 설비용량 기준)은 93.3%가 넘는다. 풍력·연료전지의 비중은 모두 합쳐도 6.6%에 불과하다. 새만금 재생에너지 사업이 사실상 ‘새만금 태양광 사업’이라 해도 큰 무리가 없는 이유다.

이런 상황에서 기자는 총 2.8GW나 되는 새만금 태양광 사업에 정말 얼마의 돈이 필요한 것인지 확인해 봤다. 새만금개발청 측에 “총사업비 6조6000억원 중 2.8GW 규모의 태양광 사업 부문 총사업비가 얼마인지”를 묻자 새만금개발청은 의외의 답을 내놨다. 새만금개발청 관계자는 “6조6000억원은 태양광과 풍력·연료전지 사업을 모두 합친 (총 3GW짜리) 새만금 재생에너지 사업의 전체 사업비가 아니다”라며 “새만금개발청이 하게 될 2.4GW의 태양광과 0.2GW의 풍력·연료전지 사업을 합친 ‘2.6GW’에 대한 총사업비”라고 했다. 이 관계자는 “(0.2GW의 풍력·연료전지 사업을 뺀) 2.4GW에 해당하는 태양광 사업의 총사업비는 ‘5조몇천억원’쯤 될 것”이라며 “여기에는 농식품부(태양광 0.4GW)가 하게 될 태양광 사업비 역시 빠져 있다”고 했다.

즉 새만금개발청 말대로라면 자신들 몫인 2.4GW짜리 태양광 사업에 ‘5조몇천억원’의 돈이 들어갈 예정이고, 여기에 농식품부가 담당할 0.4GW짜리 태양광 사업비는 따로 계산해 추가해야 비로소 정부가 발표한 2.8GW짜리의 새만금 태양광 총사업비를 확인할 수 있다는 것이다.

새만금 재생에너지 사업 지역. 1~4번 태양광 사업 부지. 5번 풍력 사업 부지. ⓒphoto 새만금개발청 홈페이지
새만금 재생에너지 사업 지역. 1~4번 태양광 사업 부지. 5번 풍력 사업 부지. ⓒphoto 새만금개발청 홈페이지

희한한 총사업비 계산법

기자는 농식품부의 몫이라는 0.4GW짜리 새만금 태양광 사업의 총사업비도 확인해봤다. 농식품부 관계자는 기자에게 “현재 농식품부 입장은 ‘새만금에 0.4GW 정도의 태양광 사업을 하겠다’는 ‘사업 지역’과 ‘용량’ 정도만 계획돼 있다”며 “이것 외에 총사업비로 얼마나 써야 할지, 그 돈을 어떻게 조달할지 등의 관련 계획과 내용은 아직 전혀 없다”고 했다. 즉 농식품부가 이 사업에 얼마의 돈을 쓸지 아직 계획이나 규모 산정조차 하지 않고 있다는 것이다.

결국 새만금개발청과 농식품부를 취재한 내용대로라면 새만금에서 2.8GW짜리 태양광 사업을 하기 위해 최소 ‘5조원대 중반~약 6조원+α(농식품부 사업비)’에 이르는 총사업비가 필요하다는 계산이 나온다. 그런데 이 역시 불투명하기는 마찬가지다. 이 돈을 새만금에 쏟아부어도 정부가 말하는 2.8GW 규모의 태양광 사업이 사실상 쉽지 않다는 것이다.

이유는 이렇다. 먼저 새만금개발청이 기자에게 밝힌 2.4GW짜리 태양광 총사업비 ‘5조원대 중반~약 6조원’ 규모의 돈을 보자. 이 돈은 사실, 진짜 ‘총사업비’가 아니다. ‘총사업비’라는 표현을 쓰기는 했지만 확인 결과 이 돈의 실체는 31.76㎢(새만금개발청 몫의 태양광 사업지 면적)에 이르는 새만금 지역에 태양광 패널과 모듈 등 시설 설치와 관련 건물을 짓는 ‘건설비’일 뿐이다.

이 내용을 확인한 후 기자는 새만금개발청 측에 다시 “5조몇천억원이라고 말한 ‘총사업비’가 태양광 패널·모듈 등 시설 설치와 관련 건물 건설비, 또 태양광 사업 관리·운영비, 그리고 20년 후 수명이 다한 패널 등 관련 시설 철거비까지 포함한 총사업비인지”를 물었다. 새만금개발청 관계자는 “5조몇천억원~약 6조원의 돈은 태양광 패널 등을 설치하는 ‘시공 금액’만 추정한 것”이라며 “설치를 마친 후 (실제 가동에 필요한) 운영비와 관리비는 포함돼 있지 않다”고 했다.

태양광 사업 운영비와 관리비 부분만 빠진 게 아니다. 새만금 태양광 사업은 시설 설치 후 20년 뒤 패널 등 관련 시설을 철거할 예정이다. 이 말은 정부가 추진하고 있는 새만금 태양광 사업은 시작점부터 반드시 시설 철거비가 필요하다는 의미다. 새만금개발청 관계자 역시 “20년 후 시설 철거가 우리 목표”라며 “철거비 역시 5조몇천억원~약 6조원에는 포함돼 있지 않다”고 했다.

결국 여의도 면적의 4.5배에 이르는 37.73㎢ 부지에 태양광 시설을 짓고 정상적으로 운영·관리하려면 정부가 총사업비라고 말하는 ‘5조몇천억원~약 6조원+α(농식품부 사업비)’의 단순 건설비에 더해, 최소 수조원에서 자칫 10조원에 넘을 수 있는 ‘운영·관리비’와 ‘철거비’까지 포함된 진짜 총사업비가 필요하다. 여기에는 반드시 수반될 수밖에 없는 각종 금융 비용과 세금 부분은 제외한 것이다.

총사업비에서 사라진 관리·운영비와 철거비

현재 정부는 총사업비에 포함시켰어야 할 관리·운영비와 철거비 등에 대한 구체적 계획이나 구상을 갖고 있지 않다. 단지 향후 태양광 발전 시설이 지어져 실제 전기를 생산·판매하면 발생할 수 있는 운영 수익으로 충당하겠다는 막연한 구상만 갖고 있다. 새만금개발청 관계자는 “관리·운영비는 20년 동안 하게 될 (태양광) 발전 운영 수익으로 대체한다는 구상 정도”라며 “20년 후 뜯어낼 관련 시설 철거비도 발전 수익으로 충당할 수 있지 않겠느냐는 생각은 있지만 구체적인 계획은 안 나와 있다”고 했다.

과학·공학 전문가와 경제 전문가들에게 새만금개발청 등 정부가 말해온 총사업비에 대한 의견을 물어봤다. 모두 이해하기 힘들다는 반응이었다. 수조원에서 수십조원이 들어갈 대규모 토목·에너지 국책사업을 발표해놓고 건설비 혹은 발전단지 조성비일 뿐인 돈을 총사업비로 국민에게 공개했다는 게 이해가 안 된다는 것이다.

대한화학회 회장을 지낸 서강대 이덕환 화학·과학커뮤니케이션 교수는 “태양광 시설을 만드는 건설비나 단지 조성비를 총사업비라고 말해버리면 ‘태양광 시설만 만들고, 관리·운영은 안 하겠다는 것인지’ 묻고 싶다”며 “태양광 발전이나 에너지 사업에서 총사업비라 하면 시설 건설비용에 관리·운영비는 물론, 만들어놓은 발전·에너지 설비의 약점을 보완해줄 다른 종류의 예비 발전원 건설 비용과 운영·관리비까지 포함해야 한다”고 지적했다. 이 교수는 “더구나 이 사업에 참여할 건설 및 발전 사업자들에 대한 정부의 막대한 보조금 부분도 포함해야 한다”며 “총사업비의 규모와 개념 등 상당 내용들이 애초부터 잘못된 것”이라고 했다.

숭실대 온기운 경제학 교수는 “태양광 패널과 모듈 설치, 관련 시설 건설비는 물론, 생산한 전기를 새만금 외부 지역으로 보내기 위한 변전 및 송·배선 시설 등 관련 인프라 건설비(추정액)도 포함해야 한다”며 “여기에 시설물 설치·건설 사업자, 발전 관리·운영 사업자들에게 제공하게 되는 정부나 지자체의 각종 보조금(추정액)까지 산출한 비용이 발전·에너지(사업)에서 일반적인 총사업비”라고 했다.

발전 시설 조성비용과 건설비를 총사업비로 표현해버리면, 시간이 지날수록 애초 계획보다 불어날 수밖에 없는 사업비용을 안정적으로 조달하는 데 문제가 생길 수 있다는 지적도 있다.

익명으로 취재에 응한 한 금융사 관계자는 “수조원 이상이 계획된 대형 토목·에너지 사업의 경우 사업비를 정부나 지자체, 건설 사업자와 관리·운영 사업자 스스로 부담하는 게 불가능하다”며 “국책이든 시중이든 금융사를 통해 대부분의 사업 자금을 조달할 수밖에 없다”고 했다. 그는 “이때 금융사는 시설 설치와 건설비용, 향후 필요할 것으로 추정한 운영·관리비, 사업 종료 후 철거비까지 모두 고려해 지원 규모를 정할 수밖에 없을 것”이라며 “대형 사업일수록 리스크 관리가 필요한 금융사 입장에서, 단순 건설비와 단지 조성비를 총사업비로 규정해버리면 시설물 설치와 단지 조성 완료 후 실제 사업 진행 시 필요한 자금 지원에 애매한 상황이 만들어질 우려가 있다”고 했다.

구체적 자금조달 계획도 없어

2.8GW 규모의 새만금 태양광 사업 계획을 문 대통령이 발표한 지 6달이 다 돼간다. 하지만 총사업비 규모는 물론, 누가 돈을 부담할 것인지, 어떻게 돈을 구할 것인지 등 구체적 계획들조차 나와 있지 않다. 이와 관련 새만금개발청 관계자는 기자에게 “아직 주민참여 방안을 마련하는 단계”라며 “태양광 시설 설치와 건설 및 관리·운영 사업자들에 대한 정부 보증과 보조금 지원 문제는 아직 생각하지 못했다”고 했다. 이 관계자는 사업자금 조달에 대해서도 “주민펀드나 SPC(특수목적 회사) 설립, 금융(사) PF 활용 등 다양한 방법이 있을 것으로 생각하고 있지만 이와 관련한 계획과 구상은…”이라고 했다.

농식품부 관계자도 “새만금에서 0.4GW의 태양광 사업을 한다는 계획만 있지, 총사업비와 이 돈의 조달 방법, 운영·관리 관련 내용, 또 20년 후 철거 여부에 대한 계획도 아직은 없다”고 밝혔다.

우리는 수십조원을 투입하고도 제대로 된 성과는커녕 천문학적 비용만 날린 대형 국책사업들을 끊임없이 경험해왔다. 이명박 정권 당시 벌어진 4대강사업이 대표적이다. 정부가 ‘일단 터트리고 보자’ 식의 거창한 발표부터 하고 보는 경험도 무수히 해왔다. 언제나 그렇듯 그 부담은 고스란히 국민의 몫이었다. 대형 국책사업일수록 세밀한 비용 계산과 치밀한 자금조달 방법부터 마련해야 하고, 국민에게 과장·왜곡, 거짓 없이 있는 그대로 사업을 설명해야 한다.

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조동진 기자
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