정부와 여당은 지난 8월 30일 서울 주택 가격 안정을 위한 고강도 부동산 대책을 발표했다. 3주택 이상 보유자에 대한 종합부동산세율 인상, 고가 1주택 보유자의 장기보유특별공제 감면 축소 및 (실거래 가격에 근접한) 공시가격의 현실화 등이 골자였다. 이 같은 수요 억제 대책에 더해 집권여당은 ‘신도시 개발 못지않은 과감한 공급대책 수립’을 주문한 것으로 알려졌다. 여기서 말한 ‘과감한 공급대책’이란 서울을 둘러싼 그린벨트 지역을 풀어 주택을 공급하는 것으로 판단된다. 그렇다면 과연 정부와 여당이 발표한 대책은 실효성이 있을까?

그린벨트 해제에 의한 신도시 개발의 한계

정부는 ‘8·27 부동산 대책’에서 수도권에 14곳의 공공택지를 신규 조성해 전체 24만여가구를 건설할 계획이라고 발표했다. 그중 분양주택 물량은 전체의 약 40%이며 그 외는 임대주택 물량인 것으로 알려졌다. 이러한 정부의 공급 대책은 대략 4가지의 문제점과 한계를 갖고 있다.

첫째, 그린벨트를 축소한다는 것이 시대 논리에 상충된다. 자동차 및 공장에서 배출되는 질산화물, 미세먼지 등등의 환경 오염물질 저감은 이 시대의 화두다. 비록 보전가치가 적은 보전 녹지라 해도 도시의 허파나 다름없는 그린벨트는 파괴하는 대신 오히려 더 확보해야 한다.

둘째, 공급되는 주택량이 매우 적다. 공급 주택량 중 분양 물량은 전체 공급량의 40%인 약 10여만가구에 불과하다. 이 정도로는 부족한 주택 문제를 전혀 해결할 수 없다. 설령 그린벨트를 해제하더라도 주택이 공급될 때까지 그린벨트 해제에서 지구 지정, 토지 수용(또는 환지), 건설, 분양 및 준공 시점까지 약 10년이 소요되므로 당장의 공급 효과를 기대하기가 어렵다.

셋째, 공급하려는 주택이 서울 외곽에 위치해 있다. 수요자들은 서울의 ‘똘똘한 주택 한 채’를 원한다. 그런 기대와는 달리 국토부가 현재까지 공개한 주택공급지역은 성남 금토동, 성남 복정동, 시흥처럼 서울 외곽에 위치함으로써 서울의 주택 수요를 잠재우기에는 불충분하다.

넷째, ‘수평(평면) 개발’은 또 하나의 신도시를 개발하는 것이나 다름없다. 서울시는 지금까지 서울의 한강 조망권(스카이 라인) 및 남산 조망권 확보라는 이념을 고수해왔다. 이는 선진국의 부동산 개발 경향과 정면으로 충돌한다. 선진국의 경우 도시개발은 국가경쟁력이라는 차원에서 접근했다. ‘수직 개발(고밀도 개발)’을 통해 다수의 주택을 공급하여 ‘직주(직장과 주택) 접근성’을 강화해왔다. 그렇다면 우리보다 먼저 주택 문제를 겪었던 선진국에서는 어떻게 했을까. 2008년 금융위기 전후의 미국 도시의 개발·관리 방식과 일본의 개발 사례를 살펴보자.

오래전 수직 개발을 시작한 미국

미국의 신도시 개발은 1970년대에 본격화되었다. 미 연방정부는 제2차 세계대전 종전 이후 고속도로를 건설하기 시작해 도로망이 확대되었고, 그 결과 마이카 시대가 개막했다. 그러나 대도시 교외의 확산을 뜻하는 스프롤(sprawl·도시 교외가 무질서하게 확장되는 현상)은 교통난과 환경오염을 심화시키고 또한 도심 공동화 현상 등을 야기했다. 지방 정부는 스프롤의 경우 도로·상하수도·전기·가스 등의 생활 인프라 시설을 구축하는 데 막대한 비용이 소요되는 반면, 단위 면적당 징수하는 세금은 도심에서 걷을 수 있는 세수에 비해 적다는 것을 인식했다. 또한 지방정부와 중앙정부는 출퇴근 시간의 만성적인 교통체증이 환경오염의 악화와 (장시간 출퇴근으로 인한) 미국인의 1인당 생산성을 떨어뜨리는 원인이라는 것을 깨달았다. 그 결과 유한한 토지로 지속가능한 개발을 하려면 이전의 수평적·양적 공간 팽창을 탈피해 복합용도의 압축·고밀도 개발로 정책을 전환해야 할 필요성을 느꼈다. 그래서 다수의 주(州) 정부는 도심지의 도시재생사업에 수직적인 집약 개발(clustered developments)을 허용, 고밀도의 주거지를 조성했다. 수평 개발이 아닌 수직적인 압축 개발로 바뀐 것이다. 21세기에 나타난 글로벌 경제 체제의 전환은 도시의 개발 및 관리 방식의 변화를 가져왔다. 20세기의 굴뚝산업 경제 체제는 토지 및 인프라 시설 중심의 제조업이다. 그러나 현재 IT 기반의 하이테크 경제 체제는 이전과 달리 대형 공장을 필요로 하지 않는 친환경 지식 기반 산업이기 때문에 기업체의 도심 회귀가 가능하다.

2008년 금융위기는 미국인의 사고와 생활양식을 변화시키는 계기가 되었다. 도시민들은 교통비 및 출퇴근 시간을 절약하기 위해 교외보다는 직장이 있는 도심 거주를 선호하기 시작했다. 주거비를 줄이기 위해 자가 소유의 교외 단독주택에서 도심의 소형 임대아파트 등으로 갈아탔다. 한편 미국의 청장년층인 Y세대(1979~1995년 출생)는 우리의 20~30대 젊은이들처럼 부모 세대와는 다른 주거 기호를 갖고 있다. 이들은 직장에서 도보로 접근 가능한 거리에 있고 쇼핑·유흥이 가능한 ‘복합 용도 개발 건축물(mixed-use developments)’ 거주를 선호한다. 또한 은퇴 세대인 베이비부머들은 나이 들수록 병원 등 편의시설이 있는 곳에 살려고 한다. 2008년 금융위기 이후 미국의 도시 개발을 한마디로 요약한다면 ‘대중교통수단 교차점을 중심으로 하는 수직 개발’이라고 할 수 있다. 대중교통 중심 도시개발(TOD·Transit-Oriented Development)은 도시 공간 구조를 지하철 등 대중교통수단 이용과 보행 중심으로 변화시킴으로써 대기오염을 줄이는 등의 거주환경 개선을 목표로 한다.

명분보다 실리 위해 고도제한 철폐한 일본

한때 일본은 수도권을 억제하고 지방을 지원하는 ‘지방창생(地方蒼生)’ 정책을 추진했다. 1980년대 일본이 미국과의 교역에서 대규모 무역흑자를 기록하자, 미국은 무역수지의 균형을 이루기 위해 일본에 미 달러에 대한 엔화 강세를 용인할 것을 집요하게 요구했다. 이 압력에 굴복해 동의한 1985년 ‘플라자 합의(Plaza Accord)’ 이후 일본은 ‘부동산 버블 붕괴’와 함께 1991년부터 ‘일본의 잃어버린 20년’이라는 심각한 경제 침체를 겪었다. 장기간의 경제 침체가 일본의 국가경쟁력과 도쿄의 국제경쟁력을 훼손시키고 있음을 자각한 정부는, 기존에 고수하던 도심기능 분산정책을 철회하고 다양한 기능을 집적한 복합 건물 공급을 구상했다. 도시재생사업이 활성화되면 토지가격 상승과 경제 활성화를 달성할 수 있을 것으로 판단했기 때문이다.

2001년 취임한 고이즈미 준이치로 총리는 도시경쟁력을 회복하려는 목적으로 도쿄의 도쿄역·아카사카·마루노우치, 오사카 등을 포함해 17개 지역에서 대규모 도시재생사업을 추진했다. 일본 정부는 미쓰비시, 미쓰이, 모리빌딩, 스미토모와 같은 자본력이 막강한 부동산 기업이 도시재생 사업을 주도하도록 ‘용적률 이전’, 건축물의 ‘용도 교환’과 같은 인센티브를 허용하여 재개발 사업을 지원했다. 예를 들면 ‘마루노우치’는 황궁의 바깥쪽 해자 내에 위치해 있어서 건물 높이 제한이 불가피했지만 도쿄도(都)는 높이제한을 해제했다. 고층건물을 지어 시민들이 이용 가능한 녹지공간을 확보하고, 저층부에 상업시설을 확충하면 지역 상권이 활성화될 수 있다고 판단했기 때문이다. 그 결과 마루노우치는 현재 금융·매스컴 등 약 4200여개 회사와 23만명이 근무하는 일본 경제 중심지로 변모했다.

미쓰비시가 1990년대 단독으로 시작한 120만㎡(36만평) 규모의 마루노우치 재개발 사업은 ‘미쓰비시 이치고간(1호관) 미술관’ ‘도쿄 국제포럼 아이다 미쓰오 미술관’ ‘마루빌딩 갤러리’, 거리 공공미술 등 다양한 문화시설을 배치하고 대형쇼핑몰을 건축했다. 뉴욕 맨해튼의 문화와 모습을 재현한다고 해서 사업명도 ‘맨해튼 프로젝트’로 정했다. 그 결과 마루노우치의 나카도리는 뉴욕의 맨해튼 5번가, 파리 샹젤리제에 손색없는 화려한 쇼핑거리로 변모했다. 이 사업은 용적률이 대폭 완화되었기에 가능했다. 당초 마루노우치 지역의 법정 용적률은 1300%인데 도쿄도는 건물 간의 용적률 이전을 허용했다. 신마루노우치 빌딩(2007년 개관)은 도쿄역의 미사용 용적률 500%를 매입해 용적률 1800%(실제 1760% 적용)로 건축했다.

또 다른 예는 대표적인 부동산 개발업체의 하나인 모리빌딩이다. 모리빌딩은 낙후된 롯폰기힐스의 재개발 사업을 진행해 부지 8만4780㎡에 지하 6층~지상 54층의 8개 빌딩으로 이뤄진 초고층 복합단지를 탄생시켰다. 모리 히로 모리빌딩 부사장은 2016년 우리나라를 방문해 진행한 인터뷰에서 수직 개발의 필요성을 이렇게 설파했다. “수직 개발하면 사람의 이동거리가 단축되고 에너지가 효율적이다. 특히 고령화시대에는 고령자들이 이용하는 주택, 슈퍼마켓, 병원, 미술관 등의 고밀도 개발이 바람직하다. 일본 정부는 교외 등 도시 외곽에 고령자가 많이 거주하게 되면 복지 서비스를 제공하는 데 시간과 비용이 많이 소요되므로 도시의 압축 개발을 권장한다. 그래서 모리는 콤팩트(compact) 시티 개발을 추구한다.” 그는 “글로벌 도시 경쟁에서 살아남기 위해서는 ‘일극집중(一極集中)’이 필요하다. 건물 높이를 일률적으로 규제하는 것은 난센스”라고 지적하기도 했다.

서울은 도심 건물 높이를 역사문화 유적 보존(혹은 남산 조망) 명목으로 90m 이하로 규제하는 반면 도쿄는 황궁(皇宮)이 근처에 있어도 도쿄도청 높이인 250~260m 이하의 개발을 허용한다. 생산성이 낮은 서울이 도시 경쟁력에서 도쿄에 뒤처질 수밖에 없는 구조이다. 그렇다면 서울의 경쟁력을 향상시키기 위한 고밀도 개발을 어떻게 할 수 있는지 방법을 논의해보자.

수직 개발로 도심 신규 주택 대량 공급

1960년대 국토계획은 우리나라의 경제 성장을 위한 수단으로 사용되어 ‘도시계획법’을 제정하고 경제개발 5개년계획을 수립했다. 1997년 말 겪은 외환위기를 계기로 정부는 경기 침체를 극복하기 위해 국토 계획 및 개발 관련 제약을 풀어 부동산 개발을 촉진하고자 했다. 그런데 IMF 금융위기를 극복한 후 2000년 초에는 경기도 용인 등 수도권의 준농림지역을 중심으로 난개발이 심화되어 사회적인 문제가 되었다. 이에 정부는 ‘선계획 후개발’로 국토계획 관련 법제도를 전면 개편했다. 그 결과 2002년 종전의 ‘도시계획법’과 ‘국토의 이용에 관한 법률’을 통합해 ‘국토의 이용 및 개발에 관한 법률’을 새롭게 제정했다(이하 ‘국계법’). 국토기본법 제3조에는 ‘수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌·어촌·산촌 간의 균형 있는 발전을 추구해야 한다’고 명시되어 있다. 그렇다면 이 법이 지금도 유효할까.

최근 15세 이상 64세 이하의 생산가능인구 부족과 빠른 노령화로 인구가 감소, 전국적으로 100만호 이상의 빈집이 발생했다는 뉴스가 나왔다. 지방 인구의 감소는 출생인구가 줄어든 것 못지않게 기회(학업 혹은 소득)를 찾아 많은 사람들이 수도권으로 전입하는 것이 원인이다. 이런 상황에서 국토의 균형 개발을 주장하는 것은 이념적으로는 옳을지 모르지만 현실적으로는 맞지 않다. 그 대신 기업과 자본이 투자하고 싶은 곳을 발전시키는 것이 정답일 것이다.

인구가 줄고 지식 집약적인 산업 중심으로 경제 구조가 전환되는 만큼 국계법을 개정하여 용적률을 완화해야 한다. 그리고 미국과 일본에서 오래전부터 시행 중인 용적률 이전과 건축물의 용도 교환을 허용한다면, 서울 도심에 신규 주택을 대량으로 공급할 수 있다. 뉴욕 맨해튼 5번가에 소재하는 트럼프타워는 68층(202m) 높이의 주거·상업·업무·문화시설을 갖춘 연면적 7만299㎡의 대형 복합건물이다. 트럼프는, 트럼프타워 옆에 위치한 티파니 본사(5번가 57번지 소재)의 공중권을 500만달러를 주고 매입한 뒤 뉴욕시로부터 20층을 추가로 건축하는 허가를 얻는 대가로 지상 5개층을 공용공간으로 제공했다. 그래서 1983년 용적률 2160%에 달하는 68층 초고층 건물을 준공할 수 있었다. 트럼프는 2001년 완공된 맨해튼 소재 트럼프월드타워도 인접 6개 부지 빌딩의 미사용 용적률을 매입, 25층을 추가해 72층 빌딩을 건립할 수 있었다.

우리도 미국처럼 용적률 적용에 탄력적으로 임할 필요가 있다. 물론 우리도 2017년 2월 도시철도법 규칙에 구분지상권(용적률)을 거래할 수 있도록 허용했다. 그러나 단지 철도부지에만 허용되었을 뿐이다. 이제는 구분지상권 매매를 민간 부문의 주거 및 상업 시설에도 확대 적용해야 한다. 서울시에 이미 설치된 상·하수도 등의 생활 인프라 시설 용량에 한계가 있어서 용적률 확대가 어렵다는 지적은, 수익자 부담 원칙에 의거해 수요자가 관련 비용을 부담하도록 하면 해결될 것이다.

직주근접 고밀도 개발이 해답이다

그린벨트를 해제해 주택을 공급하겠다는 정부의 발표가 시장에는 어떤 영향을 미칠까. 과연 정부의 의도대로 주택시장이 안정될까. 아파트 건설 인허가를 취득하더라도 착공 시점에서 준공 시점까지 3년이 소요된다. 부동산 가격을 안정시키는 대책으로는 상당히 미흡하다는 의미다. 정부는 새로운 주택을 구입하려는 수요의 대부분을 투기로 인식하는 것 같다. 새로운 산업 수요에 따라 첨단 오피스 수요가 생기듯, 소득 향상에 따라 교통 편하고 편의시설 가까운 고급 주택에 대한 수요는 항상 존재한다. 새 옷과 새 차를 사고 싶듯이 새 집에 살고 싶은 수요는 언제든 있게 마련이다. 직장과 각종 편의·문화시설이 가까운 도심에 사는 것은 생산성을 높이는 방법이다.

개발 밀도를 높이는 이유 중의 하나는 사람들이 한 장소에서 모든 것이 해결되기를 바란다는 것이다. 이는 밀레니엄 세대만이 아닌 다양한 인구 그룹이 원하는 바이다. 이것이 바로 우리나라의 젊은 세대와 맞벌이 부부들이 도심 거주를 선호하는 이유이다. 이런 요구에 대한 해답은 토지이용 수요가 많은 도심에서 용적률을 상향 조정해 고밀도 주거지를 개발하는 것이다. 도심에 대규모로 주택을 공급하면 부동산 가격을 낮출 수 있다. 글로벌 도시 경쟁이 치열한 지금 서울을 집중 개발하는 것은 환경 보호, 주거비·교통비 절약뿐만 아니라, 출퇴근시간 절약 등 사회 전체의 생산성을 증대시킬 수도 있다. 생산성을 향상시키려면 주거 측면에서 ‘가성비’를 높여야 한다. 그 방법은 출퇴근시간을 최소화하는 직주(직장과 주거) 근접 개발, 즉 고밀도 개발이 해답이다.

주택 실수요자의 새 주택 수요 차단은 사실상 어렵다. 소비자들이 원하는 곳의 신규 주택 공급을 규제한다면 기존 주택의 가격만 올라가 오히려 기득권을 강화해줄 뿐이다. 과거 미국이나 홍콩 등에서 이미 실패했던 정책이다. 이는 부동산 가격 안정을 바라는 현 정부가 원하는 바는 아닐 것이다. 발상의 전환이 필요한 시점이다.